Resort pracy ostro o zmianach w PIP. "Swoboda umów ma swoje ustawowe granice"

• Ministerstwo podkreśla, że projekt ustawy nie jest skomplikowany - problemem jest raczej opór biznesu wobec stosowania prawa pracy. Argumenty przeciwników zmian określane są jako nietrafione i sprzeczne z dorobkiem prawa pracy.
• Wprowadzenie natychmiastowej wykonalności decyzji PIP ma zapewnić skuteczną ochronę pracowników i realizację wymogów unijnych. Bez tego cały proces przekształcania umów staje się iluzoryczny i trwałby lata.
• Ministerstwo wskazuje, że inspekcja pracy latami była osłabiana i wymaga wzmocnienia oraz uporządkowania struktury. Zapowiadane zmiany obejmują również przygotowanie systemowych regulacji dotyczących równości wynagrodzeń i nowych zadań wynikających z dyrektyw UE.

Projekt zmian w sprawie Państwowej Inspekcji Pracy. Co wiemy na temat losów ustawy?

Projekt ustawy jest aktualnie przedmiotem prac Stałego Komitetu Rady Ministrów. Na jakim etapie jest? Czy to najtrudniejszy projekt, jaki wychodzi z ministerstwa pracy?

Liwiusz Laska, dyrektor generalny Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej: - Wydaje mi się, że projekt o asystencji jest bardziej złożony. Tu mamy bardzo prosty tekst ustawy.

Problemem jest raczej opór ze strony biznesu, który - w jakiejś części - nie stosuje się do Kodeksu Pracy. Tu nie ma żadnej większej filozofii.

Powinniśmy rozmawiać o czymś innym - o tym, czy Polska nadal godzi się na lekceważenie prawa pracy i niestosowanie przepisów w imię tego, by określona grupa czerpała z tego większe korzyści albo by zmniejszała swoje obciążenia.   

Pojawia się jednak wiele argumentów „przeciw”.

- Wszystkie te kontrargumenty są niestety nietrafione i nieskuteczne. Mówimy tu przecież o kwestiach oczywistych. Nie może być tak, że Państwowa Inspekcja Pracy nie może wydawać wiążących poleceń dotyczących określonych naruszeń.

Wystarczy zajrzeć do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy - od ponad dwudziestu lat istnieją tam takie narzędzia, jak nakaz wypłaty zaległego wynagrodzenia ze skutkiem natychmiastowym czy możliwość natychmiastowego zamknięcia zakładu pracy. Wobec tego cała retoryka przeciwników po prostu się nie broni.

To skąd to zaskoczenie?

- Część dlatego, że naprawdę o tym nie wiedziała, a część świadomie pomija te fakty. Nie można też twierdzić, że ktoś „nie może zmienić umowy wstecz”. Od wielu lat funkcjonuje przecież powództwo o ustalenie, w ramach którego sąd ustala stan prawny od momentu zawarcia umowy - nawet jeśli oznacza to kilkanaście lat wstecz. Ta instytucja jest znana od dawna. Nie rozumiem wrzawy o to, że minister pracy oczekuje przestrzegania prawa pracy.

Zarzuty o niezgodność przepisów z Konstytucją. Co ze swobodą umów?

Pojawiają się argumenty, np. konstytucjonalisty prof. Ryszarda Piotrowskiego, że ustawa jest sprzeczna z Konstytucją. 

- Argument, że takie działanie jest niekonstytucyjne, również jest chybiony - sprawy o ustalenie były wielokrotnie rozpatrywane przez Sąd Najwyższy i nigdy nie kwestionowano ich zgodności z Konstytucją. To element ochronnej funkcji państwa.

Podobnie jest z argumentem dotyczącym swobody umów. Owszem, prawo przewiduje swobodę zawierania umów, ale jednocześnie dopuszcza jej ograniczenie ustawą. Proszę otworzyć sobie art. 353 [1] Kodeksu cywilnego, w którym wprost wskazano, że swoboda umów może być ograniczona ustawą.

A taką ustawą ograniczającą swobodę umów jest właśnie Kodeks Pracy - a konkretnie art. 22 tegoż kodeksu, który w przypadku, gdy praca jest wykonywana pod kierownictwem, w określonym miejscu i czasie, nakazuje zawarcie umowy o pracę - nie można umówić się inaczej, nie można za porozumieniem stron umówić się na łamanie prawa. Przepis ten w niezmiennym kształcie funkcjonuje od 23 lat, ale wsłuchując się w debatę publiczną nad projektem, odnoszę wrażenie, że niektórzy “eksperci” go dopiero odkryli. Nie zmieniamy reguł gry - chcemy jedynie zapewnić ich skuteczne egzekwowanie. 

Dlatego kiedy czytam niektóre uwagi, mam wrażenie, jakby pisały je osoby z zupełnie innego świata. Rozumiem, że można się mylić, ale w niektórych przypadkach powinniśmy wprost powiedzieć: to jest po prostu całkowity nonsens!

Mamy Kodeks Pracy i mamy zasadę swobody umów, ale obok tego istnieje konstytucyjna zasada, że państwo ma obowiązek chronić pracę. Konstytucja mówi o zapewnieniu bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, o prawie do urlopu, zabezpieczenia społecznego i wielu innych kwestiach. Nasza ustawa jest więc zgodna z Konstytucją, bo właśnie zapewnia tę ochronę i realizuje te obowiązki. Nie narusza żadnych zasad - choć dla wielu osób jest to zaskakujące. Problem polega na tym, że ludzie często nie wiedzą, czym tak naprawdę jest umowa o pracę. Czy, uważając, że mamy swobodę umów, nie dostrzegamy na przykład klauzul niedozwolonych, a w zakresie prawa pracy przepisów BHP? Czy strony mogą się umówić, by w pracach na wysokości nie stosować zabezpieczeń albo czy kierowca nie musi zapinać pasów?

W toku rozmów z różnymi ekspertami padł taki argument: dlaczego dokładamy policjantów, zamiast zająć się całkowitą reformą składkową.

- Ale to już jest osobny temat. Jeśli Ministerstwo Finansów zajęłoby się reformą systemu składek, to ją oczywiście poprzemy. Taka reforma została jednak wcześniej zablokowana, m.in. przez krytykę większości organizacji pracodawców, którzy teraz z równą zaciętością krytykują rozwiązanie alternatywne, jakim jest dążenie do skutecznego egzekwowania prawa pracy. 

Ze swojej strony chcemy również ułatwić przedsiębiorcom funkcjonowanie, na przykład dzięki projektowi e-umów, który umożliwi zawieranie umów w pełni elektronicznie. To rozwiązanie korzystne zarówno dla pracowników, jak i dla pracodawców.

Z drugiej jednak strony, dlaczego mielibyśmy rezygnować z kontroli? Naszą rolą jest po prostu kontrolować to, co już obowiązuje. Nikt się nie dziwi, widząc na drodze policjanta kontrolującego prędkość. Dlaczego nas dziwi kontrola PIP? 

Brak kontroli powoduje, że niektóre podmioty - szczególnie działające w branżach niskomarżowych - są wręcz zmuszane do konkurowania poprzez łamanie prawa: zatrudnianie „na czarno”, stosowanie umów śmieciowych, aby być tańszymi od reszty. Z drugiej strony bywa to też po prostu wynik chęci zysku.

Weźmy choćby branżę dostawczą i podobne sektory. Mamy tam sytuacje, w których pracownik jest formalnie zatrudniony na „umowie o wynajem roweru”, chociaż realnie wykonuje normalną pracę. Ktoś próbuje dziś twierdzić, że to jest w porządku. Tymczasem skala tego zjawiska jest ogromna. Sam byłem zaskoczony, gdy zobaczyłem dane z ZUS-u, dotyczące liczby podmiotów zatrudniających wyłącznie na umowach cywilnoprawnych - 151 tysięcy. Pomyślałem wtedy „to naprawdę dużo”.

Oskładkowanie umów cywilnoprawnych - lepsze czy gorsze rozwiązanie?

W takim razie nie byłoby lepszym pomysłem oskładkowanie umów, trzymanie się tej pierwotnej wersji założeń?

- Od lat staramy się ucywilizować tzw. umowy śmieciowe. Najpierw wprowadzono częściowe oskładkowanie, którego wcześniej w ogóle nie było. Później przyznano osobom pracującym na takich umowach prawo do tworzenia i wstępowania do związków zawodowych. Z czasem dokładano kolejne elementy ochronne. A od 1 stycznia 2026 będą liczyć się do stażu pracy.

To proces stopniowy, ale konsekwentny - krok po kroku poszerzamy zakres praw i zabezpieczeń dla osób pracujących na umowach cywilnoprawnych.

Nauczmy się wreszcie właściwie stosować te przepisy - bo można je stosować, tylko często się tego nie robi z powodów czysto ekonomicznych. Ktoś po prostu ma z tego większy zysk. Z drugiej strony skutkiem takiego podejścia jest później niedobór środków w systemie publicznym, na przykład w NFZ, ponieważ część osób nie płaci składek albo są one celowo zaniżane.

Tymczasem dajemy zachęty do zatrudniania młodych.

- Trzeba się zastanowić, jaki wpływ mają wszystkie ulgi i zachęty dla osób do 26. roku życia. Często pracują na umowach niestabilnych, a gdy kończą 26 lat, sytuacja nagle się zmienia, co wpływa na ich poczucie bezpieczeństwa. Nie chcę mówić ludziom, kiedy mają zakładać rodzinę, ale faktem jest, że odkładanie momentu posiadania pierwszego dziecka sprawia, iż wielu z nich później nie decyduje się na dzieci wcale albo ma tylko jedno.

To są realne konsekwencje. Mówimy o tym również dlatego, że mamy w ministerstwie Departament Demografii, który analizuje te zjawiska i widzi ich długofalowe skutki.

Natychmiastowa wykonalność decyzji. Czy resort zmieni zdanie w tej kwestii?

Wróćmy do tego projektu ustawy. A czy ta kwestia natychmiastowej wykonalności, która wzbudza największe kontrowersje, w ogóle podlega dyskusji?

- W naszym projekcie wypracowana jest wieloetapowa procedura, która ograniczy ryzyko popełnienia błędu przez PIP do minimum. Jeżeli jednak jakiś błąd będzie miał miejsce, państwo bierze na siebie wszelką odpowiedzialność, a stronie w postępowaniu odwoławczym zostaną naprawione wszystkie szkody. 

Rygor natychmiastowej wykonalności jest korzystny zarówno dla pracownika, który zyska realną ochronę, jak i samego pracodawcy, który będzie na bieżąco odprowadzał składki i podatki. Brak rygoru oznaczałby, że po wieloletnim procesie przedsiębiorca musi z dnia na dzień zapłacić wieloletnie zobowiązania podatkowe i składkowe - a to mogłoby zaboleć. Jeśli PIP się pomyli, przedsiębiorca dostanie adekwatne odszkodowanie. Ryzyko błędu jest więc po stronie państwa, a nie pracodawcy. 

Dodatkowo, jak inaczej mielibyśmy zapewnić skuteczność egzekwowania prawa pracy przez PIP? Komisja Europejska oczekuje od nas skutecznego działania, przeciwdziałającego segmentacji rynku pracy. Mówimy tu przecież najczęściej o umowach czasowych. Jeśli nie nadamy decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności, to jak ma wyglądać ta procedura?

Ktoś odwoła się od decyzji do organu wyższego stopnia. Ten organ potwierdzi decyzję, ale bez nadania jej rygoru. Potem trzeba będzie iść do sądu i czekać trzy lata. Po tych trzech latach sąd stwierdzi, że umowa sprzed pięciu lat - zawarta na sześć miesięcy - była umową o pracę. Jaki to ma sens? Przecież ta procedura całkowicie traci swoją funkcję ochronną - to byłoby sprzeczne z art. 24 Konstytucji, który stanowi, że praca jest pod ochroną Rzeczypospolitej, a ta ochrona nie może być fantomowa.

Państwowa Inspekcja Pracy udźwignie więc zmiany?

- Przez lata państwo polskie nie dbało o to, by inspekcja pracy była sprawna i silna. Nikt nie chciał tego realnie zmienić: nie zwiększano finansowania, nie rozwijano kadry, pozwolono na stopniowe osłabianie tej instytucji. Inspekcja została pozostawiona w takim stanie, w jakim była - poza strukturami rządowymi, bez realnej odpowiedzialności ze strony rządu.

W efekcie także obywatele są wprowadzani w błąd. Piszą do ministra z prośbą o interwencję, tymczasem minister może jedynie zwrócić się do głównego inspektora pracy, który nie podlega rządowi. Dla porównania, inspekcja handlowa, weterynaryjna czy ochrony środowiska - wszystkie te instytucje są podporządkowane rządowi. Inspekcja pracy, jako jedyna, nie jest.

Co więcej, taki stan rzeczy jest sprzeczny z konwencją MOP dotyczącą funkcjonowania organów inspekcyjnych. W Europie właściwie tylko w Polsce i Grecji inspekcja pracy nie podlega rządowi - a wszyscy wiemy, jakie problemy ma system administracyjny w Grecji i jak wygląda sytuacja w Polsce. Trudno uznać to za przypadek.

Z jednej strony powoduje to realne osłabienie inspekcji. Z drugiej - pozwala rządowi mówić „to nie nasza odpowiedzialność, to instytucja niezależna”. W praktyce zaś oznacza to brak skutecznego nadzoru nad przestrzeganiem prawa pracy.

Czy pracownicy mogą stracić na decyzji inspektora PIP? Co z osobami, które brały np. auto w leasing?

- Przedsiębiorcy nadal będą mogli prowadzić swoje firmy - nikt nie zamyka działalności gospodarczych. Chodzi jedynie o przekształcenie konkretnej umowy zawartej z daną osobą. To nie jest decyzja, która „likwiduje” jednoosobową działalność gospodarczą.

Jeżeli ktoś prowadzi działalność i ma zobowiązania, jak choćby leasing, to nadal może ją prowadzić i realizować wszystkie te umowy. Przekształceniu podlega wyłącznie ta jedna, konkretna umowa, która faktycznie ma cechy stosunku pracy.

Oczywiście strony mogą rozwiązać obecną umowę lub zmodyfikować ją tak, aby nie spełniała kryteriów umowy o pracę - mają pełną swobodę w dostosowaniu warunków. Wielu przedsiębiorców doskonale to rozumie. Kiedy rozmawiam z przedstawicielami różnych branż, większość z nich wie już, jak w takim przypadku postąpić: albo umowę się koryguje, albo zawiera nową, albo ustala warunki w drodze ugody.

Podkreślam - nikt nie likwiduje ludziom działalności gospodarczej. Zmieniamy jedynie charakter umowy tam, gdzie faktycznie występują cechy stosunku pracy. Do tego obliguje nas obowiązujące prawo.

Pada argument, że zaproponowane przepisy godzą w swobodę umów.

- Jak już powiedziałem, swoboda umów ma swoje ustawowe granice. Granicą jest art. 22 Kodeksu Pracy. Swoboda umów opiera się na założeniu, że mamy dwa równorzędne względem siebie podmioty. Mówienie o „równości stron” w takich relacjach jest zaprzeczeniem wielu lat dorobku prawa pracy. To ignorowanie tego, po co w ogóle powstało prawo pracy - aby chronić słabszą stronę stosunku zatrudnienia. Jeśli w Polsce 151 tysięcy podmiotów zatrudnia ludzi bez korzystania z Kodeksu Pracy, to znaczy, że Kodeks w praktyce bywa omijany. Ale pytanie brzmi, czy państwo ma się na to godzić?

Nie bardzo możemy też powiedzieć, że „akceptujemy brak Kodeksu Pracy w Polsce”, bo obowiązują nas konwencje międzynarodowe i standardy ochronne. Naszym zadaniem, jako ministerstwa, jest stać na straży tych zasad.

Zdarza się, że ktoś mówi „to swoboda - mogę mieć umowę o pracę albo nie”. Otóż nie. Artykuł 22 Kodeksu Pracy jasno określa cechy stosunku pracy i obowiązek jego ochrony. Nie zmieniamy w nim ani jednego przecinka, ale jednocześnie domagamy się, żeby był przestrzegany w całości. Tak, jak każdy inny przepis w polskim prawie. To jest dorobek cywilizacyjny.

To dzięki temu istnieją takie instytucje, jak: przywrócenie do pracy, ograniczenia w wypowiadaniu umowy, stabilność zatrudnienia po okresie próbnym, przekształcenie umowy terminowej w umowę stałą po określonym czasie.

To są fundamenty bezpieczeństwa pracownika, które nie mogą być traktowane, jako „opcjonalne”. Trzeba powiedzieć wprost - nie chcemy zakazywać zawierania umów B2B, o dzieło czy zlecenia. Ale nie mogą być pozorne. Nie mogą być zawierane tam, gdzie jest oczywisty stosunek pracy. 

Dyrektywa platformowa i transparentność wynagrodzeń. Nowe przepisy już wkrótce

Czy nowe przepisy dotyczące działalności PIP będą wiązały się z tzw. dyrektywą platformową i nowym projektem ustawy o transparentności wynagrodzeń?

- W kontekście wynagrodzeń i obowiązków wynikających z dyrektyw unijnych konieczne będzie pewne dostosowanie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Chodzi o połączenie dwóch funkcji: kontrolnej i organu równościowego. Dyrektywa nakłada obowiązki na organ równościowy, który ma być niezależny finansowo i merytorycznie, a jednocześnie mieć możliwość wchodzenia do prywatnych podmiotów i nadzorowania przestrzegania zasad równości wynagrodzeń.

Dotychczas w Polsce te kompetencje były częściowo przyznane rzecznikowi praw obywatelskich, ale bez wyraźnych wytycznych i z ograniczoną możliwością działania w sektorze prywatnym. Dlatego konieczne będzie systemowe uregulowanie tej kwestii - być może poprzez wydzielenie specjalnego pionu w strukturze inspekcji pracy, zajmującego się wyłącznie równością wynagrodzeń.

Jest to trudne zagadnienie, wymagające „koronkowej” pracy legislacyjnej. Trzeba będzie m.in. zmienić ustawę o Państwowej Inspekcji Pracy, aby organ mógł wypełniać nowe zadania zgodnie z dyrektywą, nie tracąc przy tym swoich dotychczasowych funkcji.